Environmental governance: aspects of protected Areas' governance in Greece

Abstract

Environmental degradation and biodiversity loss is a contemporary ever growing and ever pressing problem. Institutionalization of PAs as a tool to hinder degradation and halt or even reverse biodiversity loss is a widely accepted approach. However, issues concerning their implementation, effectiveness and acceptance is a subject well documented in scientific and political agendas. Management of PAs has undergone serious changes over the past few decades and has been affected by approaches that altered both the theory and practice. In the beginning, PAs where few, small and in pristine, “untouched” areas. These areas were to be ‘set aside’ and left alone. Yet ecology, political science, sociology, and a series of other disciplines soon argued that ‘cooping up’ land in a densely populated world would not work and that PAs are complex systems in biological, ecological and social terms. PAs interact with their surrounding environment natural and man-made. In cases, biodiversity conservation depends on processes and choices that occur far away from the PA itself. In this new context a new paradigm rises for PAs. We move away from management into governance, and away from niche to the ecosystem approach. Protected Areas are recognised as Complex Social Ecological Systems that need not just to be managed but governed effectively in order to produce a series of benefits to its users – often labelled as ecosystem services, while delivering their utter goal which is nature protection and biodiversity conservation. Governance denotes a shift from the centralized, uniform, traditional command and control policy tools to a set of more inclusive, adaptable and equitable means for both making decisions and implementing them. Environmental governance applies in environmental decisions and practise and PA governance concerns choices, procedures and tools specific to PAs. Within these specific choices, procedures and tools there are some that are connected to desirable results in all levels: social, economical, ecological. These are acknowledged as the ‘good governance’ principles and criteria. These basic principles are acknowledged by many scholars and practitioners. Nevertheless, a recurrent demand is that even though general rules are helpful they do not automatically consist ‘keys to every door’. Each Protected Area is placed in particular context, an, as mentioned above, Complex Social Ecological System. In this sense recent developments maintain the overarching notion and guidance of governance and its principles but call for case specific and site specific focus. A focus that entails all aspects: social, economical, ecological. The need to exceed the general rules and plunge into the particular details of a specific context is the main focus and aim of this thesis. Taking Greece as a case study, PA governance under the lens of governability and institutional fit (Chapter 2) is discussed. Then, Governance is evaluated, from a stakeholder perspective using Q methodology (Chapter3). To continue, two significant issues interconnected to governance: management and participation (Chapter 4) are discussed and finally all findings are summarized, while configuring specific policy recommendations (Chapter 5).

Η υποβάθμιση του φυσικού περιβάλλοντος και η απώλεια της βιοποικιλότητας είναι ένα σύγχρονο, συνεχώς διογκούμενο και πιεστικό πρόβλημα. Η θεσμοθέτηση των Προστατευόμενων Περιοχών (ΠΠ) ως ένα εργαλείο για την παρεμπόδιση της περαιτέρω υποβάθμισης ή και την αντιστροφή της τάσης για απώλεια της βιοποικιλότητας είναι μια στρατηγική με μεγάλη απήχηση κι ευρέως εφαρμοσμένη. Παρόλα αυτά, ζητήματα που σχετίζονται με την εφαρμογή, την αποτελεσματικότητα και την αποδοχή των ΠΠ είναι ένα θέμα που απασχολεί πολιτική και ακαδημαϊκό χώρο. Η θεωρία και η πράξη πίσω από τη διαχείριση των ΠΠ έχει υποστεί σοβαρές αλλαγές κατά τις τελευταίες δεκαετίες κι έχει επηρεαστεί από νεότερες προσεγγίσεις. Παλαιότερα, οι ΠΠ ήταν λίγες, μικρές σε έκταση χωροθετημένες κατά κόρον σε παρθένες, «άθικτες» περιοχές. Η λογική πίσω από αυτό ήταν οι περιοχές αυτές να παραμείνουν απομονωμένες, προστατευμένες κι άθικτες. Ωστόσο η οικολογία, πολιτική επιστήμη, κοινωνιολογία αλλά κι άλλοι επιστημονικοί κλάδοι σύντομα επιχειρηματολογούσαν ότι η απομόνωση γης σε ένα πυκνοκατοικημένο κόσμο δεν θα είχε αποτέλεσμα και ότι οι ΠΠ είναι σύνθετα συστήματα σε βιολογικούς, οικολογικούς, κοινωνικούς όρους. Οι ΠΠ αλληλοεπιδρούν με το περιβάλλον τους, φυσικό κι ανθρωπογενές, σε ορισμένες περιπτώσεις μάλιστα, η διατήρηση της βιοποικιλότητας εξαρτάται από διαδικασίες κι αποφάσεις που λαμβάνουν χώρα πολύ έξω από τα όρια της ΠΠ. Σε αυτό το πλαίσιο, ένα νέο «παράδειγμα» ανάκυψε για τις ΠΠ, και μετακινηθήκαμε από τη λογική της διαχείρισης σε αυτήν της διακυβέρνησης κι από το περιορισμένο και τοπικό στην οικοσυστημική προσέγγιση.Οι ΠΠ θεωρούνται στις μέρες μας «σύνθετα κοινωνικό – οικολογικά συστήματα» (complex Socio-ecological Systems) που δεν είναι αρκετό απλά το να διαχειρίζονται, αλλά χρειάζεται να διακυβερνούνται αποτελεσματικά με στόχο να παράγουν μια σειρά από οφέλη στους χρήστες τους (οικοσυστημικές υπηρεσίες) ενώ ταυτόχρονα να ικανοποιούν τον απώτερο τους στόχο που είναι η προστασία της φύσης και η διατήρηση της βιοποικιλότητας. Η στροφή από τη διαχείριση στη διακυβέρνηση υποδηλώνει μια μετατόπιση από τα κεντρικά, ενιαία και παραδοσιακά εργαλεία πολιτικής διαταγής και ελέγχου σε μια περισσότερο ευέλικτη, συμπεριληπτική δίκαιη διαδικασία λήψης αλλά κι εφαρμογής αποφάσεων. Η περιβαλλοντική διακυβέρνηση αφορά στις περιβαλλοντικές αποφάσεις και διαδικασίες ενώ η περιβαλλοντική διακυβέρνηση των ΠΠ, αφορά διαδικασίες, εργαλεία και επιλογές που αφορούν τις ΠΠ ειδικά. Σε αυτές τις διαδικασίες, τα εργαλεία και τις επιλογές υπάρχουν μερικές που συνδέονται με επιθυμητά αποτελέσματα σε πολλά επίπεδα: κοινωνικό, οικονομικό, οικολογικό και αυτές συνίστανται ως αρχές και κριτήρια της «χρηστής/ καλής (περιβαλλοντικής) διακυβέρνησης». Οι βασικές αυτές αρχές αναγνωρίζονται από την πλειονότητα των ακαδημαϊκών και των επαγγελματιών. Παρόλα αυτά μια αξίωση που με τρόπο επαναλαμβανόμενο απαντάται στη βιβλιογραφία, είναι ότι οι γενικοί κανόνες της «χρηστής/ καλής διακυβέρνησης» ναι μεν λειτουργούν ως κατευθύνσεις, δε συνιστούν δε αυτόματα και «κλειδί για κάθε πόρτα». Κάθε ΠΠ, βρίσκεται σε ένα συγκεκριμένο πλαίσιο, σε ένα σύνθετο κοινωνικό-οικολογικό σύστημα. Υπό αυτήν την έννοια, οι αρχές και τα κριτήρια της χρηστής διακυβέρνησης των ΠΠ συνιστούν το πλαίσιο αλλά η μετουσίωση τους σε πράξη απαιτεί εμβάθυνση με άξονα συγκεκριμένες μελέτες περίπτωσης ή και περιοχές. Μία εμβάθυνση που να περιλαμβάνει όλες τις όψεις: οικονομική, κοινωνική, οικολογική. Η ανάγκη να προχωρήσουμε πέρα από τους «γενικούς κανόνες» και κατευθύνσεις και να εμβαθύνουμε στο συγκεκριμένο είναι το βασικό σημείο εστίασης και κεντρικός στόχος της παρούσας διατριβής. Επιλέγοντας την Ελλάδα ως μελέτη περίπτωσης συζητάμε για τη διακυβέρνηση των ΠΠ υπό το πρίσμα της «κυβερνησιμότητας» (governability) και της «θεσμικής καταλληλότητας» (institutional fit) (Κεφάλαιο 2). Στη συνέχεια αξιολογούμε τη διακυβέρνηση μέσα από την οπτική των εμπλεκομένων εφαρμόζοντας τη μεθοδολογία Q (Kεφάλαιο 3). Έπειτα εστιάζουμε σε δυο σημαντικά στοιχεία που είναι διασυνδεδεμένα με διακυβέρνηση: διαχείριση και συμμετοχή (Κεφάλαιο 4) και τέλος συνοψίζουμε τα ευρήματα μας και παραθέτουμε συγκεκριμένες προτάσεις πολιτικής (Κεφάλαιο 5).