Ο Εξευρωπαϊσμός του ελληνικού πολιτικο - διοικητικού συστήματος: η προώθηση των ελληνικών θέσεων κατά τη φάση διαμόρφωσης πέντε οδηγιών της Ε.Ε. για τη μεταναστευτική πολιτική

Abstract

This thesis is dealing with the extent and the way of how the Greek political-administrative system affected the EU policy for legal immigration during its formulation phase. It adopts a “bottom-up” approach on the europeanization process of the Greek political-administrative system at the level of public policy formulation. The methodological framework context of the research is based on empirical evidence from 5 case studies of EU immigration policy Directives in the field of legal migration, that were formed during the negotiation phase at the “Migration and Expulsion” Working Group of the Council of the European Union. The core hypothesis of the PhD suggests that Greece, during the period 2001-2005, as an EU member state, achieved to promote its positions, by taking advantage of the country’s participation in the formulation of the 5 EU Directives on legal migration policy. The findings of the study confirm to a certain extent this hypothesis. The results of the active participation of Greece in the EU policy formulation process were largely successful. However, it seems that certain constraints exist, such as the ‘defensive’ attitude that Greece adapted towards legal immigration issues and specific provisions of the EU Directives under study, usually related to important stakes for the domestic labor market. While the administrative system generally responded effectively during the negotiation and policy formulation phases, this was mostly an ad hoc achievement rather than the result of a long-term structural adjustment of the domestic administrative apparatus. This defensive attitude is also far from a so-called “pro-active” strategy regarding the formulation of the European Immigration policy. Key-words: “bottom-up” europeanization, legal immigration, EU immigration policy, EU, public policy formulation, Greece.

Η παρούσα διατριβή κινείται ανάμεσα σε τρία βασικά πεδία: τη διαδικασία του «εξευρωπαϊσμού», τη διαμόρφωση δημόσιας πολιτικής και τη μεταναστευτική πολιτική όπως διαμορφώνεται στο πεδίο συνάντησης του εθνικού με το ευρωπαϊκό επίπεδο. Εξειδικεύοντας την εισαγωγική αυτή παρατήρηση, αντικείμενο της διατριβής αποτελεί ο βαθμός και τρόπος επιρροής του ελληνικού πολιτικό-διοικητικού συστήματος στη διαδικασία διαμόρφωσης της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη νόμιμη μετανάστευση. Αποτελεί επομένως, μία περίπτωση “bottom up” προσέγγισης της διαμόρφωσης πολιτικής σ’ ένα πλαίσιο («κάθετου») εξευρωπαϊσμού της λειτουργίας του ελληνικού πολιτικό-διοικητικού συστήματος. Η προσπάθεια ανάλυσης της διαδικασίας προώθησης των ελληνικών θέσεων και δι’ αυτής, της προσπάθειας να ασκηθεί επιρροή κατά τη διαμόρφωση της ευρωπαϊκής πολιτικής για τη νόμιμη μετανάστευση , περνάει από την ανάδειξη της εκπροσώπησης της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και της συμμετοχής της στις διαδικασίες συλλογικής διαπραγμάτευσης οι οποίες έλαβαν χώρα στα θεσμικά όργανα της Ε.Ε. για τη διαμόρφωση των σχετικών ενωσιακών κανόνων. Είναι αυτό το σημείο ακριβώς, στο οποίο εντοπίζεται η “bottom up” προσέγγιση, της διαδικασίας «εξευρωπαϊσμού» της λειτουργίας του πολιτικό-διοικητικού συστήματος αλλά και της αντίστοιχης δημόσιας πολιτικής.Ως βασικό μεθοδολογικό εργαλείο για την εμπειρική έρευνα, η παρούσα διατριβή χρησιμοποίησε τη μελέτη περιπτώσεων πέντε Οδηγιών της Ε.Ε. για τη νόμιμη μετανάστευση, οι οποίες συζητήθηκαν κατά τη διαδικασία διαπραγμάτευσης, στην Ομάδα Εργασίας «Μετανάστευση – Εισδοχή» του Συμβουλίου της Ε.Ε.. Η βασική υπόθεση εργασίας της διατριβής συνοψίζεται ως εξής: η Ελλάδα (την περίοδο 2001-2005) πέτυχε την προώθηση των θέσεων της, αξιοποιώντας την φάση της διαμόρφωσης των πέντε υπό μελέτη Οδηγιών κατά τη διαπραγμάτευσή τους σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Η υπόθεση αυτή εμπεριέχει βεβαίως σειρά ειδικότερων ερωτημάτων τα οποία επιχειρείται να απαντηθούν, με κυριότερα τα εξής:Κατάφερε η Ελλάδα και σε ποιο βαθμό, παρά τις πάγιες αδυναμίες του πολιτικό-διοικητικού συστήματος της, να επηρεάσει τα τελικά κείμενα των Οδηγιών κατά τη διαπραγμάτευσή τους; Πως λειτούργησαν οι δομές σε εθνικό επίπεδο κατά την περίοδο της διαπραγμάτευσης; Σε ποιο βαθμό αξιοποιηθήκαν ν δυνατότητες σύναψης συμμαχιών με άλλα κράτη μέλη για την επιδίωξη των εθνικών στόχων;Η επιβεβαίωση της υπόθεσης εργασίας καταλήγει σε σχετικοποίηση. Η επιτυχής συμμετοχή στη διαπραγμάτευση έφερε εν πολλοίς τα επιθυμητά αποτελέσματα. Ωστόσο, με αφετηρία την εμπειρία της παράτυπης μετανάστευσης, υιοθετήθηκε μια «αμυντική» στάση απέναντι στα θέματα της νόμιμης μετανάστευσης, αντιμετωπίζοντας τις ρυθμίσεις των οδηγιών ως απειλή για την εγχώρια αγορά εργασίας. Το διοικητικό σύστημα λειτούργησε με επάρκεια ως προς αυτή την διαδικασία, συγκυριακά, χωρίς να σημαίνει ότι οι προδιαγραφές του αναβαθμίστηκαν μακροπρόθεσμα. Η αμυντική αυτή στάση, παρά την επιτυχία στην προώθηση των θέσεων, αν αι ενεργοποίησε την ελληνική διοίκηση, βρίσκεται μακριά από μια «προενεργητική» λειτουργία στο πλαίσιο της διαμόρφωσης της ευρωπαϊκής μεταναστευτικής πολιτικής.λέξεις - κλειδιά: “bottom up” εξευρωπαϊσμός, νόμιμη μετανάστευση, διαμόρφωση ευρωπαϊκής μεταναστευτικής πολιτικής, Ε.Ε., δημόσια πολιτική, Ελλάδα.