Η εφαρμογή του γενικού απαλλακτικού κανονισμού της E.E για τις κρατικές ενισχύσεις

Abstract

The smooth and healthy functioning of the internal market is one of the key priorities of the European Union. A fundamental pillar for ensuring this operation is the Competition Policy, particularly the system for monitoring state aid. At the heart of this system lies the expanded General Block Exemption Regulation, which was the culmination of the reform of the state aid system in 2013. Considering the lack of analyses and literature on this regulation, this dissertation aimed to analyze it by presenting its evolution over time in relation to previous sectoral exemption regulations and the previous General Block Exemption Regulation, as well as its relationship with the corresponding guidelines and key principles that shaped the conditions for its application. The dissertation begins with a retrospective of the Commission's efforts to issue an immediately applicable regulation that would allow the application of Article 109 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) without applying the notification procedure of Article 108(3) TFEU, and the impacts this effort had on the state aid control system. In this context, the need to reduce administrative burden and the demand for more effective management gradually led from the issuance of sectoral exemption regulations to the issuance of the General Block Exemption Regulation 800 (GBER) as the first general exemption regulation by category, albeit with a limited scope of application. Following is the essence of the dissertation, that is, the analysis of the current exemption regulation, which was based on the triptych of expanding its scope compared to existing regulations, simplifying compatibility requirements to achieve flexibility for member states for aid measures with limited impact, and ensuring security with specific provisions for transparency and monitoring. This section records the evolution of the regulation through its amendments, combined with the final chapter concerning "next steps," which clarifies the Commission's orientation toward a Regulation that adapts to the requirements of the internal market, serving the promoted policies. Initially, reference is made to the scope of the Regulation, and the exceptions from it are analyzed. It should be clarified that the scope is limited by the authorization granted by the Council to the Commission to exempt specific categories of aid from the notification procedure of Article 108. Furthermore, it is the first time that the scope of a regulation is restricted by the budget of the measure. To this end, there is a requirement for the evaluation of aid schemes with significant budgets so that their effectiveness can be assessed, and they can be modified if the design objectives are not met. In Greece, this was applied to the Development Law schemes. Next, an effort is made for a bibliographic and practical analysis of the other conditions for exemption, such as compliance with other provisions of the Treaty, the notification thresholds, the exceeding of which leads to the revocation of the exemption benefit, ensuring the incentive character for aid, the accumulation of aid to avoid excessive distortion, the requirement for given aid intensities to maintain proportionality, and the requirement for publication and transparency. It should be noted that the prescribed publication procedures to serve transparency now carry the force of a compatibility rule, significantly increasing the administrative burden for granting authorities and member states, as the threshold for publication is set at €100,000, an amount lower than that of de minimis aid, which is considered not to distort competition. The analysis of the sections concerning monitoring also follows the same spirit, although their application does not directly affect the compatibility of the aid. In the next section, specific categories of aid are analyzed. This section underwent extensive analysis of the corresponding applicable guidelines so that the requirements and restrictions imposed by the regulation become more understandable. For this reason, there is extensive use of court decisions, as they form the basis for the practical application of the Commission's decisions and thus the basis for the regulation's requirements. A comparison is also made with the corresponding provisions of the repealed exemption regulation to provide insight into the evolution of the Commission's interpretation. This section is the most extensive, as the Commission gradually broadened the exempt categories of aid based on the experience it gained. Efforts were made to address practical questions that arise during the implementation of these articles of the regulation, and for this purpose, extensive use was made of clarifications that the EU itself has provided over time. From the analyzed categories, particular importance has been given to those areas where there is extensive experience, which are the categories most commonly used at the EU level as well as at the member state level, namely in regional aid, aid for agriculture and fisheries, and environmental/energy aid. Aiming to support the sustainable development of the most disadvantaged areas, regional aid represents the most frequently applied form of aid in the country, combining the goals of economic, social, and territorial cohesion with those for competition and the internal market. Aid for SMEs did not receive extensive analysis because the same essential conditions that apply to regional aid also apply to the basic category of aid. Particular importance has also been given to aid for financing business risk, as this is a category of aid that has been widely used in recent years to finance products from structural funds.

Η ομαλή και υγιής λειτουργία της εσωτερικής αγοράς αποτελεί μία από τις βασικές προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Βασικός πυλώνας για τη διασφάλιση αυτής της λειτουργίας αποτελεί και η πολιτική του Ανταγωνισμού και ειδικότερα το σύστημα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων. Στο επίκεντρο αυτού του συστήματος βρίσκεται ο διευρυμένος Γενικός Απαλλακτικός Κανονισμός, οποίος αποτέλεσε το επιστέγασμα της μεταρρύθμισης του συστήματος κρατικών ενισχύσεων το 2013. Λαμβάνοντας υπόψη την έλλειψη αναλύσεων και βιβλιογραφίας για τον εν λόγω κανονισμό, η συγκεκριμένη διατριβή προσπάθησε να κάνει μία ανάλυση αυτού παρουσιάζοντας την εξέλιξή του διαχρονικά σε σχέση με τους προηγούμενους τομεακούς απαλλακτικούς κανονισμούς και τον προηγούμενο Γενικό Απαλλακτικό Κανονισμό, τη σχέση του με τις αντίστοιχες κατευθυντήριες γραμμές και τις βασικές αρχές, οι οποίες και διαμόρφωσαν τις προϋποθέσεις εφαρμογής του. Η διατριβή ξεκινάει με μία αναδρομή στην προσπάθεια της Επιτροπής για την έκδοση ενός άμεσα εφαρμοστέου κανονισμού που θα επέτρεπε την εφαρμογή του άρθου109 της ΣΛΕΕ χωρίς να εφαρμόζεται η διαδικασία κοινοποίησης του άρθρου 108 παρ. 3 της ΣΛΕΕ και τις επιπτώσεις που αυτή η προσπάθεια είχε στο σύστημα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων. Στο πλαίσιο αυτό η ανάγκη μείωσης του διαχειριστικού φόρτου και η απαίτηση αποτελεσματικότερης διαχείρισης που οδήγησαν σταδιακά, από την έκδοση τομεακών απαλλακτικών κανονισμών, στην έκδοση του Γ.Κ.Α.Κ. 800 ως πρώτου γενικού απαλλακτικού κανονισμού κατά κατηγορία, με περιορισμένο όμως εύρος εφαρμογής. Ακολουθεί η ουσία της διατριβής , ήτοι η ανάλυση του ισχύοντος απαλλακτικού κανονισμού, η σύνταξη του οποίου βασίστηκε στο τρίπτυχο επέκταση του πεδίου εφαρμογής του έναντι των υφιστάμενων κανονισμών, απλούστευση των απαιτήσεων συμβατότητας ώστε να επιτυγχάνεται ευελιξία στα κράτη μέλη για μέτρα ενίσχυσης περιορισμένου αντικτύπου και ασφάλεια με ειδικές πρόνοιες διαφάνειας και παρακολούθησης. Στο ίδιο τμήμα καταγράφηκε η εξέλιξή του κανονισμού μέσω των τροποποιήσεών του, σε συνδυασμό με το τελευταίο κεφάλαιο που αφορά στα «επόμενα βήματα» καθιστά σαφές τον προσανατολισμό της Επιτροπής προς έναν Κανονισμό που προσαρμόζεται στις απαιτήσεις της εσωτερικής αγοράς, υπηρετώντας τις προωθούμενες πολιτικές. Αρχικά γίνεται αναφορά στο πεδίο εφαρμογής του Κανονισμού και αναλύονται οι εξαιρέσεις από αυτό. Πρέπει να διευκρινιστεί ότι το πεδίο εφαρμογής περιορίζεται από την εξουσιοδότηση που έχει χορηγήσει το Συμβούλιο στην Επιτροπή να εξαιρεί συγκεκριμένες κατηγορίες ενισχύσεων από τη διαδικασία κοινοποίησης του άρθρου 108. Επίσης είναι η πρώτη φορά που το πεδίο εφαρμογής ενός κανονισμού περιορίζεται από τον προϋπολογισμό του μέτρου. Για το σκοπό αυτό υφίσταται η απαίτηση για αξιολόγηση καθεστώτων ενίσχυσης σημαντικού προϋπολογισμού, ώστε να αξιολογείται η αποτελεσματικότητά τους και να τροποποιούνται εφόσον δεν επιτυγχάνονται οι στόχοι του σχεδιασμού. Στην Ελλάδα αυτό εφαρμόστηκε στα καθεστώτα του Αναπτυξιακού Νόμου. Στη συνέχεια γίνεται μία προσπάθεια βιβλιογραφικής και πρακτικής ανάλυσης των λοιπών προϋποθέσεων απαλλαγής όπως η τήρηση λοιπών διατάξεων της Συνθήκης, τα όρια κοινοποίησης η υπέρβαση των οποίων οδηγεί στην ανάκληση τους ευεργετήματος της απαλλαγής, η διασφάλιση χαρακτήρα κινήτρου για την ενίσχυση, η σώρευση των ενισχύσεων για την αποφυγή υπερβολικής στρέβλωσης, η απαίτηση για δεδομένες εντάσεις ενίσχυσης ώστε να διατηρείται η αναλογικότητα και η απαίτηση για δημοσίευση και διαφάνεια. Οφείλω να επισημάνω ότι οι προβλεπόμενες διαδικασίες δημοσίευσης προς εξυπηρέτηση της διαφάνειας ενέχουν πλέον ισχύ κανόνα συμβατότητας αυξάνοντας σημαντικά το διοικητικό φόρτο για τις χορηγούσες αρχές και τα κράτη μέλη, καθώς το όριο για δημοσίευση ανέρχεται στα 100.000 €, ποσό χαμηλότερο και από μη ενίσχυση ήσσονος σημασίας που θεωρείται ότι δεν θίγει τον ανταγωνισμό. Στο ίδιο πνεύμα κινείται και η ανάλυση των τμημάτων που αφορούν στην παρακολούθηση, όπου όμως η εφαρμογή τους δεν επηρεάζει άμεσα τη συμβατότητα των ενισχύσεων. Στο επόμενο τμήμα αναλύονται οι ειδικές κατηγορίες ενισχύσεων. Στο συγκεκριμένο τμήμα έγινε εκτεταμένη ανάλυση των αντίστοιχα εφαρμοζόμενων κατευθυντηρίων γραμμών, ώστε να γίνουν πιο κατανοητές οι απαιτήσεις και οι περιορισμοί που θέτει ο κανονισμός. Για τον ίδιο λόγω γίνεται εκτεταμένη χρήση αποφάσεων των δικαστηρίων, καθώς αποτελούν τη βάση για την εφαρμοζόμενη πρακτική της Επιτροπής στη λήψη των αποφάσεων και άρα τη βάση για τις απαιτήσεις του κανονισμού. Επίσης γίνεται σύγκριση με τις αντίστοιχες πρόνοιες του καταργούμενου απαλλακτικού κανονισμού, ώστε να υπάρχει αντίληψη στην εξέλιξη της θεώρησης της Επιτροπής . Το συγκεκριμένο τμήμα είναι το πιο εκτεταμένο καθώς σταδιακά η Επιτροπή διεύρυνε τις απαλλασσόμενες κατηγορίες ενισχύσεων ανάλογα με την εμπειρία που αποκτούσε. Καταβλήθηκε προσπάθεια να απαντηθούν και πρακτικά ερωτήματα που προκύπτουν κατά την εφαρμογή των εν λόγω άρθρων του κανονισμού και προς τούτο έγινε και εκτεταμένη χρήση διευκρινίσεων που η ίδια η ΕΕ έχει παράσχει κατά καιρούς. Από τις κατηγορίες που αναλύονται ιδιαίτερη βαρύτητα στην ανάλυση έχει δοθεί στις κατηγορίες υπάρχει εκτεταμένη εμπειρία και είναι οι κατηγορίες που χρησιμοποιούνται περισσότερο σε επίπεδο Ε.Ε. αλλά και κράτους μέλους, ήτοι στις περιφερειακές ενισχύσεις, στις ενισχύσεις ΕΑΚ και στις περιβαλλοντικές/ενεργειακές ενισχύσεις. Στοχεύοντας στην υποβοήθηση της βιώσιμης ανάπτυξης των πλέον μειονεκτουσών περιοχών, οι περιφερειακές ενισχύσεις αποτελούν τη συχνότερα εφαρμοζόμενη μορφή ενίσχυσης στη χώρα, συνδυάζοντας τους στόχους της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής με εκείνους για τον ανταγωνισμό και την εσωτερική αγορά.Οι ενισχύσεις προς ΜΜΕ δεν αποτέλεσαν αντικείμενο εκτεταμένης ανάλυσης , καθώς για τη βασική κατηγορία ενισχύσεων ισχύουν επί της ουσίας οι ίδιες προϋποθέσεις που ισχύουν και για τις περιφερειακές ενισχύσεις. Επίσης ιδιαίτερη βαρύτητα έχει δοθεί στις ενισχύσεις για τη χρηματοδότηση επιχειρηματικού κινδύνου καθώς είναι μία κατηγορία ενισχύσεων που χρησιμοποιήθηκε πολύ τα τελευταία χρόνια για χρηματοδότηση προϊόντων από τα διαρθρωτικά Ταμεία.