Why political goals are difficult to achieve in a multi-level governance system?: the formation, implementation, and communication of EU cohesion policy in selected European regions

Abstract

While the European integration process has been presented mainly in terms of economic rationales, there has always been an underlying political dimension to the European project. The recent developments in Europe, notably the economic and migration crises and ensuing implications for the economies, social structures and domestic politics of member states have, however, challenged the notion of ‘Europe’ as a whole. This study investigates why political goals, defined as involving the diffusion of European values and ideals and ultimately aimed at European identity building, are difficult to achieve through public policies in a multi-level governance system. This objective is pursued through the lens of a social constructivist framework which brings to the fore socialisation, learning and discourse as processes likely to explain how the multi-level governance model of policy formation and implementation affects the achievement of political goals. Concrete working propositions relating to the aforementioned processes are explored through case study research on the formation, implementation and communication of EU Cohesion Policy in selected European regions, namely Wales in the United Kingdom, Crete in Greece and Silesia in Poland. The critical review of the literature, and the analysis of grey literature sources and semi-structured elite interviews show that, despite key differences in the three cases (new vs. old member states, donor vs. recipient to/from the EU budget member states, and model of territorial organisation), in none of the three cases have domestic – national and subnational – policy elites become socialised into EU norms and CP political goals. This is because learning produced throughout the policy process and the coordinative discourse between policy actors across the vertical dimension of MLG have in all cases been restricted to practical aspects of policymaking and ideas underlying economic goals respectively. The results of the study also indicate that Cohesion Policy has not contributed significantly to European identity building as a result of country- and/or region-specific political cultures and perceptions about the purpose and limitations of EU membership. Yet, Cohesion Policy and EU regional funding appear to have reinforced regional identity in all three contexts.

Ενώ η διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης παρουσιάζεται κυρίως με όρους οικονομικής λογικής, το ευρωπαϊκό σχέδιο είχε πάντα μια υποκείμενη πολιτική διάσταση. Οι πρόσφατες εξελίξεις στην Ευρώπη, ιδίως η οικονομική και η μεταναστευτική κρίση και οι επακόλουθες επιπτώσεις στις οικονομίες, τις κοινωνικές δομές και τις εσωτερικές πολιτικές των κρατών μελών έχουν, ωστόσο, αμφισβητήσει την έννοια της «Ευρώπης» στο σύνολό της. Η παρούσα διατριβή διερευνά γιατί οι πολιτικοί στόχοι, οι οποίοι ορίζονται ως περιλαμβάνοντες τη διάχυση των ευρωπαϊκών αξιών και ιδανικών και αποσκοπούν τελικά στην οικοδόμηση της ευρωπαϊκής ταυτότητας, είναι δύσκολο να επιτευχθούν μέσω των δημόσιων πολιτικών σε ένα σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Ο στόχος αυτός επιδιώκεται μέσα από το πρίσμα ενός κονστρουκτιβιστικού αναλυτικού πλαισίου, το οποίο φέρνει στο προσκήνιο την κοινωνικοποίηση, τη μάθηση και το διάλογο ως διαδικασίες που είναι πιθανό να εξηγήσουν τον τρόπο με τον οποίο το μοντέλο πολυεπίπεδης διακυβέρνησης που διέπει τη διαμόρφωση και την εφαρμογή πολιτικών επηρεάζει την επίτευξη των πολιτικών στόχων. Συγκεκριμένες προτάσεις εργασίας σχετικά με τις προαναφερθείσες διαδικασίες διερευνώνται μέσω έρευνας μελέτης περίπτωσης σχετικά με τη διαμόρφωση, την εφαρμογή και την επικοινωνία της πολιτικής συνοχής της ΕΕ σε επιλεγμένες ευρωπαϊκές περιφέρειες, και συγκεκριμένα στην Ουαλία στο Ηνωμένου Βασιλείου, στην Κρήτη στην Ελλάδα και στη Σιλεσία στην Πολωνία. Η κριτική επισκόπηση της βιβλιογραφίας και η ανάλυση πηγών γκρίζας βιβλιογραφίας και ημιδομημένων συνεντεύξεων με ελίτ δείχνουν ότι, παρά τις βασικές διαφορές στις τρεις περιπτώσεις (νέα έναντι παλαιών κρατών μελών, δωρητές έναντι αποδεκτών στον/από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και μοντέλο εδαφικής οργάνωσης), σε καμία από τις τρεις περιπτώσεις οι εγχώριες - εθνικές και υποεθνικές - πολιτικές ελίτ δεν έχουν κοινωνικοποιηθεί στους κανόνες της ΕΕ και στους πολιτικούς στόχους της πολιτικής συνοχής της. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι η μάθηση που παράγεται κατά τη διάρκεια της πολιτικής διαδικασίας και ο συντονιστικός διάλογος μεταξύ των φορέων της πολιτικής στην κάθετη διάσταση του μοντέλου πολυεπίπεδης διακυβέρνησης περιορίστηκε σε όλες τις περιπτώσεις στις πρακτικές πτυχές της χάραξης πολιτικής και στις ιδέες που διέπουν τους οικονομικούς της στόχους αντίστοιχα. Τα αποτελέσματα της έρευνας δείχνουν επίσης ότι η πολιτική συνοχής δεν συνέβαλε σημαντικά στην οικοδόμηση ευρωπαϊκής ταυτότητας ως αποτέλεσμα της πολιτικής κουλτούρας και των αντιλήψεων για τον σκοπό και τους περιορισμούς της συμμετοχής στην ΕΕ, που χαρακτηρίζουν την κάθε χώρα ή/και περιφέρεια. Ωστόσο, η πολιτική συνοχής και η περιφερειακή χρηματοδότηση της ΕΕ φαίνεται να έχουν ενισχύσει την περιφερειακή ταυτότητα και στις τρεις μελέτες περίπτωσης.