Η επιχειρηματική δραστηριότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης ως τρόπος παροχής κοινωνικών - συλλογικών αγαθών

Abstract

The aim of this study is to evaluate the municipal entrepreneurial activity in Greece during the post-junta period (since 1975 until recently), as carried out by local government enterprises (LGEs). The study examines thoroughly the functions and results of LGEs, within the wider historical and institutional context of the period. In order to draw well-documented and objective conclusions, the theory underlying the functions of the state and public enterprises is thoroughly surveyed. Intergrading into the analysis the results of studies at EU level as to the classification of public services (‘services of general interest’ - SGE), conclusions are reached regarding the proper domain of public enterprises, either at the central or local level. These conclusions are not only based on the SGE analysis, but also on the theories of public goods, externalities, and the new set of knowledge and policy planning framework under the broad label ‘alternative service delivery’. The entrepreneurial activity of the Kalamata municipality which is analyzed in detail for its whole life-span (since the beginning of the 1980s), serves as a case study of the country-wide analysis and as an illustration of the general trends.The conclusions of the study are summarized as follows: (i) Entrepreneurial activity for local government is justified only for marketable local collective goods, or, in the EU jargon, for “services of general economic interest - SGEI”. (ii) The most effective form of this enterprising activity can be carried out by “local mixed enterprises”. (iii) The model of municipal entrepreneurship applied in Greece didn’t fulfil its stated objectives, and diverged considerably from the theoretical norm but also from the practice of the other EU member states. This is evidenced by the fact that the entrepreneurial activity of LGEs: was quite limited in the local marketable collective goods (the SGEI sector), contrary to what happens in the rest of the EU countries; had no considerable impact on the private goods sector either, despite the stated objectives for mobilizing a stagnant private economy through the LGEs; was widespread in the non-marketable social services that are considered core activities of the municipalities; didn’t contribute essentially to local economic development. (iv) LGEs up to the mid-2000s functioned, in many respects, as substitutes for municipalities serving an ‘organizational privatization’, as they carried out core activities of the latter in order to circumvent a rigid and bureaucratic public sector, but also for reasons of operational weakness and pursuing private interests. (v) LGEs functioned mainly as political entities and not as economic units, as they never incorporated a business philosophy in their function. (vi) The internal contradictions and pathogenies of LGEs led to the accumulation of serious economic and operational problems. This initiated a reform in the institutional framework for LGEs in the second half of the 2000s. Although this reform rationalized, to a certain extent, the previous system, it didn’t cure some of its basic pathogenies, such as the transfer of non-marketable core municipal functions to the LGEs. Various community -or welfare- services are still offered by a certain type of LGEs (called “koinofeleis”), thus perpetuating the “organizational privatization”. (vii) On the other hand, the institution of local mixed enterprises that is spreading continuously in other European countries has not gained any recognition or acceptance in Greece. (viii) As a result, municipal entrepreneurial activity in Greece has not played the role that could have played. (ix) The main conclusions for the country as a whole are emphatically confirmed for the case study of this thesis, the municipality of Kalamata.

Η παρούσα μελέτη έχει ως στόχο την απάντηση σε δύο βασικά ερωτήματα, το ένα θεωρητικό και το άλλο εμπειρικό. Το θεωρητικό ερώτημα αφορά στον προσδιορισμό της φύσης των τοπικών συλλογικών αγαθών για τα οποία δικαιολογείται η άσκηση επιχειρηματικής δραστηριότητας από την τοπική αυτοδιοίκηση, καθώς και της πλέον αποτελεσματικής μορφής/οργάνωσης που μπορεί να έχει αυτή η επιχειρηματική δράση. Το εμπειρικό ερώτημα –το οποίο διερευνάται στο πλαίσιο των πορισμάτων που προκύπτουν από τη διερεύνηση του θεωρητικού ερωτήματος- αφορά στην αξιολόγηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης, και έχει δύο σκέλη: (α) την αξιολόγηση στο σύνολο της χώρας, και (β) την αξιολόγηση στο δήμο Καλαμάτας, ως μελέτη περίπτωσης.Η μελέτη φιλοδοξεί να συμβάλλει στην κάλυψη της έλλειψης μιας συνολικής και σφαιρικής αξιολόγησης της δημοτικής επιχειρηματικότητας στην Ελλάδα κατά τη μεταπολίτευση. Η μελέτη της επιχειρηματικής δράσης του δήμου Καλαμάτας παρέχει μια αντιπροσωπευτική μικρογραφία της συνολικής εικόνας, καθώς ο εν λόγω Δήμος επέδειξε όχι μόνο πλούσια επιχειρηματική δράση -και τυπική του μοντέλου δημοτικής επιχειρηματικότητας που ακολουθήθηκε μεταπολιτευτικά-, αλλά, επιπλέον, θεωρήθηκε, και προβλήθηκε σε επίπεδο χώρας, ως πρότυπος Δήμος.Τα συμπεράσματα της έρευνας συνοψίζονται στα εξής σημεία. (i) Επιχειρηματική δράση για την τοπική αυτοδιοίκηση δικαιολογείται μόνο στα εμπορεύσιμα τοπικά συλλογικά αγαθά, ή στις τοπικές «υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος», κατά την ορολογία και τυπολογία της ΕΕ. (ii) Η πλέον αποτελεσματική μορφή αυτής της επιχειρηματικής δράσης είναι οι «τοπικές μεικτές επιχειρήσεις». (iii) Το μοντέλο της δημοτικής επιχειρηματικής δράσης που ακολουθήθηκε στην Ελλάδα δεν εκπλήρωσε τους στόχους που είχαν τεθεί, και απέκλινε σημαντικά από το θεωρητικό πρότυπο, αλλά και από την πρακτική των άλλων χωρών της ΕΕ, καθώς η δράση των δημοτικών επιχειρήσεων: ήταν περιορισμένη στα εμπορεύσιμα τοπικά συλλογικά αγαθά· ήταν εκτεταμένη σε υπηρεσίες κοινωνικού χαρακτήρα και μη εμπορεύσιμες, που ανήκουν στον πυρήνα των ΟΤΑ· στους κλάδους της ιδιωτικής οικονομίας ήταν επίσης περιορισμένη, προσχηματική και αναποτελεσματική –σε αντίθεση με τους διακηρυγμένους στόχους· δεν συνέβαλλε ουσιαστικά στην τοπική ανάπτυξη. (iv) Η επιχειρηματική δράση της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα εξυπηρέτησε, μέχρι τα μέσα της δεκαετίας 2000, μια εν μέρει υποκατάσταση της λειτουργίας των ΟΤΑ, μια μετάθεση αρμοδιοτήτων από τον πυρήνα των ΟΤΑ προς τις ευέλικτες δημοτικές επιχειρήσεις –μία «οργανωτική ιδιωτικοποίηση»- με στόχους: την παράκαμψη του δύσκαμπτου πλαισίου της δημόσιας διοίκησης, και της επιχειρησιακής αδυναμίας των μητρικών ΟΤΑ· την εξυπηρέτηση ιδιοτελών σκοπιμοτήτων. (v) Οι δημοτικές επιχειρήσεις λειτούργησαν κυρίως ως πολιτικές οντότητες, και όχι με επιχειρηματική φιλοσοφία και με κριτήρια επιχειρηματικών-οικονομικών μονάδων. (vi) Οι εσωτερικές αντιφάσεις και οι παθογένειες του συστήματος οδήγησαν στη συσσώρευση οικονομικών και λειτουργικών προβλημάτων στις δημοτικές επιχειρήσεις, τα οποία με τη σειρά τους οδήγησαν στην αλλαγή του μοντέλου στο δεύτερο μισό της δεκαετίας 2000. Η μεταρρύθμιση που ακολούθησε εξορθολόγισε σε ένα βαθμό το προηγούμενο σύστημα, αλλά δεν αντιμετώπισε βασικές παθογένειές του, όπως τη μετάθεση αρμοδιοτήτων από το βασικό πυρήνα του δήμου προς τις επιχειρήσεις του, κάτι που διαιωνίζεται και σήμερα με τις «κοινωφελείς» επιχειρήσεις. (vii) Παράλληλα, ο θεσμός των τοπικών μεικτών επιχειρήσεων, ο οποίος εξαπλώνεται γρήγορα σε άλλες χώρες, δεν έχει βρει καμία ανταπόκριση στην Ελλάδα. (viii) Σαν αποτέλεσμα, ο θεσμός της δημοτικής επιχειρηματικότητας στην Ελλάδα, διαχρονικά, δεν έχει διαδραματίσει το ρόλο που θα μπορούσε να διαδραματίσει. (ix) Τα κύρια συμπεράσματα για το σύνολο της χώρας επιβεβαιώνονται με εμφατικό τρόπο και στη μελέτη περίπτωσης, στην επιχειρηματική δραστηριότητα του Δήμου Καλαμάτας.