Le travail gouvernemental et l’union européenne en France et en Grèce: la formulation des politiques europ�ennes

Abstract

Le processus d’intégration communautaire et d’adoption des politiques par le Conseil des ministres de l’Union européenne entraîne avec lui la croissance du travail gouvernemental spécifiquement lié aux questions européennes qui s’ajoute au travail gouvernemental traditionnel. Les Etats sont appelés à s’adapter à l’édifice européen en ajustant leurs institutions (création de Bureaux chargés des affaires européennes au sein des ministères ainsi que des instances de coordination), leurs ressources humaines et leurs procédures gouvernementales. Dans ce cadre les « européens de coeur » et les visionnaires du mouvement européen, ont peu à peu laissé la place aux « européens de raison » qui forment des alliances et qui se soucient de la défense des intérêts nationaux. L’influence devient un mode d’action pour l’Etat. Cette thèse met en lumière la place des administrations nationales qui soutiennent le travail gouvernemental. Elle souligne aussi les insuffisances dans la gestion du processus communautaire, dues à une mauvaise allocation des moyens (institutionnels et humains) au sein des deux administrations nationales française et grecque et de leur collaboration avec le pouvoir politique. Les administrations française et grecque apparaissent comme les responsables d’une gestion de cette intégration à l’Europe aujourd’hui plus intense. Elles sont appelées à contribuer : à la conception ; à l’élaboration ; à l’application ; au contrôle de l’application de la règle communautaire dans chacun des pays. L’adaptation à l’édifice européen est verticale et horizontale ; elle concerne d’une part les relations entre les institutions européennes et nationales qui assurent le suivi des procédures européennes visant à l’adoption des normes (tenir compte des travaux du Parlement européen, introduire les parlementaires nationaux dans le dispositif européen en vérifiant la légitimité de la procédure européenne au regard des règles constitutionnelles nationales, instituer un dialogue avec les partenaires socio-économiques qui oeuvrent au niveau national et européen) et d’autre part, elle concerne les rapports qui se tissent entre les administrations des pays membres à occasion des négociations et tout au long du travail européen créant ainsi un processus d’échange d’information. Le travail gouvernemental lié à l’Union européenne engage les ministères ayant des compétences dans un secteur particulier (qui doivent coordonner leur action à l’intérieur de leur ministère) au même titre que les ministères ayant des compétences transversales ou les instances de coordination spécialement crées (M.A.E., ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, S.G.C.I.). Ces derniers ont un rôle encore plus important : celui d’unifier les tendances sectorielles et de préparer la position unifiée qui sera présentée à Bruxelles, reflétant les intérêts nationaux. La coordination est au coeur d’une bonne représentation du pays. Celle-ci elle est abordée sous deux angles : coordination par consensus (pour la France celle-ci concerne le Secrétariat général du gouvernement et le S.G.C.I., pour la Grèce il s’agit du M.A.E. et de la Représentation permanente) et coordination par arbitrage (le Premier ministre en France comme en Grèce, et pour la France en plus, le Président de la République, le ministre des affaires étrangères et le ministre délégué chargé des affaires européennes). Les performances comparées des deux administrations montrent les deux modes différents de travail au sein de l’Union européenne. En France, la rigueur l’emporte sur l’approximation, et l’enchaînement des travaux du gouvernement dans le temps s’est imposé en réponse à la dynamique de l’actualité. Les propositions communautaires suivent un circuit bien rodé (RP-S.G.C.I.-MINISTERE-S.G.C.I.-(CABINET DU PREMIER MINISTRE)-RP) alors qu’en Grèce la procédure reste souple et les ministères ne parviennent à piloter qu’insuffisamment les questions européennes qui sont multidisciplinaires

Η διαδικασία ολοκλήρωσης των ευρωπαϊκών πολιτικών και η λήψη αποφάσεων από το Συμβούλιο των Υπουργών της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιβαρύνει την κυβερνητική δραστηριότητα που συνδέεται με τις ευρωπαϊκές υποθέσεις και προστίθεται στην παραδοσιακή κυβερνητική πρακτική. Τα κράτη μέλη καλούνται να προσαρμοστούν στο ευρωπαϊκό οικοδόμημα με την υιοθέτηση νέων θεσμών για τον συντονισμό των εθνικών θέσεων στα ευρωπαϊκά όργανα (γραφεία μονίμων αντιπροσωπειών στις Βρυξέλλες, συντονιστικά γραφεία στα Υπουργεία), με την εκπαίδευση του προσωπικού τους και την αναδιοργάνωση των κυβερνητικών διαδικασιών λήψης απόφασης. Σε αυτό το πλαίσιο, οι ευρωπαϊστές και οι οραματιστές του ευρωπαϊκού κινήματος έδωσαν το προβάδισμα, σταδιακά, στους ευρωπαϊστές της λογικής οι οποίοι διαμορφώνουν τις συμμαχίες και ενδιαφέρονται για την υπεράσπιση των εθνικών συμφερόντων. Η επιρροή γίνεται το μέσο επικράτησης του Κράτους. Αυτή η διατριβή αναδεικνύει τη λειτουργία, τη θέση και τον ρόλο της δημόσιας διοίκησης που υποστηρίζει την κυβερνητική εργασία που σχετίζεται με τις Ευρωπαϊκές υποθέσεις. Υπογραμμίζει, επίσης, τις αδυναμίες που παρουσιάζονται κατά τη διαχείριση των ευρωπαϊκών διαδικασιών που μπορεί να οφείλονται σε κακή κατανομή των πόρων (θεσμών και ανθρώπων) στο πλαίσιο των δύο δημοσίων διοικήσεων, γαλλική και ελληνική, καθώς και στη συνεργασία τους με την πολιτική εξουσία. Οι δύο δημόσιες διοικήσεις, γαλλική και ελληνική, εμφανίζονται ως οι κύριοι «διαχειριστές» της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης που γίνεται ολοένα και πιο έντονη. Καλούνται να προσφέρουν : στη σύλληψη των ευρωπαϊκών πολιτικών, στην επεξεργασία, στην εφαρμογή, καθώς και στον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου σε κάθε χώρα. Η προσαρμογή στο ευρωπαϊκό οικοδόμημα είναι κάθετη και οριζόντια και αφορά, από τη μία πλευρά, τις σχέσεις μεταξύ των θεσμών της Ε.Ε. και των εθνικών θεσμών που διασφαλίζουν την παρακολούθηση των ευρωπαϊκών διαδικασιών (εργασίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δράση των εθνικών Κοινοβουλίων στην ευρωπαϊκή διάσταση, νομιμότητα της ευρωπαϊκής διαδικασίας και ευθυγράμμισή της με την εθνική συνταγματική επιταγή, διάλογος με τους κοινωνικούς εταίρους σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο) και από την άλλη πλευρά, αφορά, στις σχέσεις που χτίζονται μεταξύ των εθνικών διοικήσεων των χωρών μελών με αφορμή τις ευρωπαϊκές διαπραγματεύσεις δημιουργώντας έτσι ένα επίσημο δίκτυο ανταλλαγής πληροφοριών. Η κυβερνητική εργασία που σχετίζεται με την Ευρωπαϊκή διαδικασία ολοκλήρωσης δεσμεύει το ίδιο, τα τομεακά, όσο και τα οριζόντια Υπουργεία ή τους θεσμούς που έχουν αναλάβει τον διυπουργικό συντονισμό (π.χ. μόνιμη Αντιπροσωπεία, Υπουργείο Οικονομίας, Οικονομικών και Βιομηχανίας, SGCI). Αυτοί έχουν ένα ακόμη παραπάνω πιο σημαντικό λόγο : αυτό της διασφάλισης της ενοποίησης των τομεακών απόψεων και της προετοιμασίας μίας ενιαίας θέσης που θα παρουσιαστεί ενώπιον των Ευρωπαϊκών οργάνων και που θα αντικατοπτρίζει τα εθνικά συμφέροντα. Ο συντονισμός βρίσκεται στο επίκεντρο της καλής εκπροσώπησης της χώρας. Αυτός επιτυγχάνεται, όπως διαφάνηκε από την ποιοτική έρευνα που διεξάχθηκε σε τομεακά και οριζόντια υπουργεία των δύο χωρών, μέσα από δύο οπτικές γωνίες : 1) συντονισμός μέσα από την συναίνεση : για τη Γαλλία μέσα από τη λειτουργία της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης και του SGCI για την Ελλάδα μέσα από τη λειτουργία του Υπουργείου Εξωτερικών και της ΜΕΑ 2) συντονισμός με την διαιτησία : ο Πρωθυπουργός στην Γαλλία και στην Ελλάδα και για την Γαλλία επιπλέον ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ο Υπουργός Εξωτερικών και ο Υπουργός Ευρωπαϊκών Υποθέσεων. Οι αποδώσεις των δύο δημοσίων διοικήσεων καταδεικνύουν δύο διαφορετικούς τρόπους εργασιών στα ευρωπαϊκά θέματα. Στην Γαλλία η αυστηρή οριοθέτηση δράσεων υπερισχύει σε σχέση με την κατά προσέγγιση υλοποίηση που πραγματοποιείται στην Ελλάδα και η διαδικασία ταχείας δρομολόγησης των ροών των προγραμματισμένων δράσεων υπερισχύει σε σχέση με την δυναμικότητα της τρέχουσας πραγματικότητας. Οι προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, στη Γαλλία, ακολουθούν μία ροή πλήρως οριοθετημένη (Μόνιμη Αντιπροσωπεία – SGCI –Υπουργείο - SGCI – (γρ. Πρωθυπουργού) - Μόνιμη Αντιπροσωπεία), ενώ στην Ελλάδα η διαδικασία παραμένει «χαλαρή» και τα τομεακά Υπουργεία προσπαθούν ακόμη και τα ίδια να συντονίσουν μία διαδικασία που είναι από την φύση της διαλειτουργική και πολυδιάστατη.